“행정도시 국가균형발전 선도사업돼야”
수도권-비수도권 상생 공감대 ‘절실’  

제호 12563
RA기관 언론재단 서비스명 뉴스인증 서비스  면번호 4

OECD회원국 중 지역불균형 심한 나라 2위… 갈수록 심화
참여정부 지방분권.국가균형발전 패키지추진 부정적 영향

정주민 배려 인근 시.군 공동발전 노력 필요
행정기구.정원관리 지자체에 완전 이관해야

올해는 대통령선거를 비롯해 한국사회의 대전환점이 될 매우 중요한 해이다. 오늘의 한국경제를 견인한 산업화세력과 국민의 인권과 자유를 확보한 민주화세력이 상호대립과 갈등을 극복하고 새로운 선진 한국으로 도약할 수 있는 매우 중요한 시점이다.

지금 대한민국은 선진 한국이 되기 위해 지속적인 경제성장의 동력을 확보하는 한편 새로운 세기에 부응하는 사회자본과 참여, 공공질서의 확립을 요구하고 있다. 이에 중부권의 정론을 이끌어 온 본보와 한국행정학계의 참신한 학자들로 구성된 서울행정학회가 공동으로 선진 한국이 되기 위한 ‘좋은 사회 만들기`차원에서 국가적 의제와 지방의 과제를 선정해 현상을 날카롭게 진단하고, 적절한 처방을 모색하는 지상토론회를 갖고자 한다. - 편집자주 -


사회자:이창기(대전대 교수. 서울행정학회장)
토론자:김병국(지방행정연구위원), 김순은(동의대 교수), 양영철(제주대 교수), 이장우(대전시 동구청장), 김대중(중도일보 정치팀장), 금홍섭(대전참여자치시민연대 사무처장), 이기우(인하대 교수), 안형기(건국대 교수), 최영출(충북대 교수)

* 서울행정학회 소개

서울행정학회는 1990년 설립된 전국규모의 학술전문단체로서 국내외에서 발전된 행정이론의 한국적 적실성을 탐구하기 위해 형식에 얽매이지 않고 수준 높은 담론을 벌이는 학문공동체이다. 타 학회와의 차별화를 도모하고 있으며 그동안 한국의 문화와 제도에 맞는 수많은 논문과 학술서적의 발간을 통하여 명실상부한 글로벌 학회로서의 위상을 자리매김해 오고 있으며 한국행정학계의 대표적인 학회중 하나이다.

서울행정학회에서 발간하고 있는 ‘한국사회와 행정연구`는 한국학술진흥재단에서 시행하고 있는 학술지 평가에서 ‘A급등재`지로 평가되어 있어 공식적으로 전문성을 인정받고 있다. 학회원은 주로 행정학자 및 행정공무원으로 구성되어 있으며, 정회원 830명, 기관회원 40개 기관에 달한다. 홈페이지:http://www.sapa21.or.kr


참여정부의 분권과 균형, 미완의 개혁

-사회자 이창기 회장= 참여정부의 국정핵심과제는 분권과 혁신이며, 분권을 촉진하기 위해 균형발전을 추진해왔다. 분권과 균형발전이 국가경쟁력향상에 기여한다는 주장과 그렇지 못하다는 주장이 있는데 어떻게 보나?

▲김병국 연구위원= 지방자치는 지방분권과 자치역량 및 주민참여를 통하여 주민복리 증진과 지역경쟁력을 강화시키고 궁극적으로는 국가경쟁력 향상에 기여한다는 논리를 가지고 있다. 따라서 참여정부가 추진한 지방분권 수단으로서의 분권과 혁신과제, 그리고 자치역량 강화 수단으로서의 균형발전과제는 그 목표를 효율적으로 달성한다면 국가경쟁력 향상에 기여한다고 볼 수 있다.


-사회자=우리나라의 지역간 불균형 수준이 국제적인 기준으로 볼 때 어느 정도 수준에 있으며, 변동추이는 어떠한가?

▲최영출 교수= OECD에서 2005년도에 나온 보고서에는 회원국 30개국의 국내 지역불균형정도를 국가간에 비교해 놓은 자료가 있다. 이는 분석단위를 각 국가의 광역수준으로 한 것인데, 가령, 국내 10%의 광역자치단체에 집중되어 있는 특허산출의 수와 같은 지표들이다.

이 중에서 중요하다고 평가한 10개 지표를 선정해서 각 국가별로 비교해 본 결과 우리나라는 OECD 회원국 30개 국 중에서 불균형정도가 심한 나라 기준으로 2위에 랭크되고 있다. 호주가 가장 심한 나라로 분석되고 있다. 즉, 우리나라는 국내 불균형 수준정도가 아주 심한 나라중의 하나라고 할 수 있고 그 변동추이는 완화가 아니고 오히려 심화되는 것으로 나타나고 있다.


-사회자=참여정부가 분권과 균형발전정책을 동시에 추진한 것에 대해 다른 견해들이 있는데 어떻게 생각하는가?

▲김순은 교수= 지방분권과 국가균형발전은 외형적으로 유사한 정책으로 보이나 심층적으로 분석하면 다양한 측면에서 상당한 차이가 발견되는 정책이다. 때문에 참여정부가 지방분권 정책을 국가균형발전 정책과 패키지로 추진하는 전략은 지방분권 정책의 성과에 부정적인 영향을 미친 것으로 판단된다. 왜냐하면 지방분권 정책은 국가균형발전 정책과 갖가지 측면에서 서로 상이하여 패키지로 추진하기에는 많은 무리가 따르는 정책이기 때문이다.

지방분권 정책과 국가균형발전 정책은 정책의 목적 및 목표, 규범적인 추진논리, 정책의 기본성격, 정책의 정치적 구조와 추진전략, 정책의 내용, 정책수단의 필요성, 중앙정부가 선택하는 정책의 선호도, 지방정부의 정책에 대한 태도 및 인식, 정책추진의 상호 우선순위, 주민들의 정책에 대한 인지도, 선거전략상의 중요도, 성공사례의 측면에서 상이하다.


-사회자= 참여정부에 들어 와서 추진한 중앙권한의 이양정도와 특별지방행정기관의 개편에 관한 성과는 어떠한가?

▲금홍섭 처장= 참여정부의 지방분권의 왜곡은 자주재원의 확충을 위한 지방소비세와 지방소득세와 같은 조세제도 개혁에 착수하지 못했을 뿐 아니라 중앙 부처의 지방사무소인 특별행정기관의 지방이양 자체를 포기했다는 점에서 매우 미흡했다.

사무는 주었지만 재원을 걸맞게 지원하지 않을 경우에는 결국 주민복지 서비스가 축소되는 위기를 맞게 되는데 분권교부세 제도 같은 것이 바로 그런 사례라 할 수 있다. 자치경찰제, 교육자치의 통합 등도 지체되고 있는바 반 분권적 중앙관료와 함께 사회적 저항을 넘어설 참여정부와 지방분권의 역량이 미흡했던 것으로 평가할 수 있다.


-사회자= 기초자치단체장으로서 느끼는 중앙권한의 지방이양은 어느 정도인가?

▲이장우 청장= 기초자치단체의 사무는 광역자치단체에서 조례로 위임되거나 감독을 받아야 하는 사무가 대부분이다. 조례나 규칙제정시에도 광역단체의 승인이나 협의절차를 거쳐야 하기 때문에 직,간접적인 감독 하에 놓여 있다. 기초자치단체의 사무내용을 보면 고유사무 보다는 기관위임 사무와 단체위임 사무가 과도하게 많은 실정이다.

더욱이 최근에는 단체위임 사무가 증가되는 추세로 이는 지방자치의 근간을 흔들고 자치권을 침해하는 대표적 사례라 할 수 있을 것이다. 아울러 국가의 권한이양 사무의 대부분이 적정 인원 및 재정적 지원은 도외시된 채 광역자치단체에 위임한 사무중 단속사무나 인,허가 사무와 규제사무 등 실질적 권한이 없는 집행업무 등에 주로 치중되기 때문에 재정력의 악화와 자치권의 위축을 가중시키는 요인으로 작용하고 있다.

더욱이 주목할 것은 이와 같은 공식적인 법,제도적인 통제 이외에 내부적인 지침이나 예규, 내규, 훈련 등의 이름을 빌어 자치권을 제한하는 행정행위들이 무분별하게 남용되고 있어 중앙정부가 아직도 통제위주의 행정관행과 하향적 행정습관을 불식하지 못하고 있다는 인식을 심어주고 있다.


-사회자=최근 자치단체에 총액인건비제도를 도입했는데 이 제도가 자치단체의 인사 및 조직권의 자율성에 얼마나 기여한다고 보는가?

▲김병국 연구위원=총액인건비제는 “국가가 인건비를 책정하되 지방자치단체는 자율적으로 행정기구와 정원을 관리하는 것”을 기반으로 한다. 그런데 상위직 기구(시도의 국(3급 이상), 시군구의 국(4급 이상) 혹은 과(5급이 상))에 대한 설치를 제한하고 있다.

즉 정원관리 부문에 대한 자율성은 확보되었으나 기구관리에 있어서는 자율성이 일부 제한되고 있어 완전한 의미의 자율성을 확보하고 있다고 판단하기 어렵다. 향후 지방자치단체의 행정기구와 정원관리는 지방자치단체의 몫으로 완전히 이관하여 지역내에서 자율적 통제가 이루어질 수 있도록 하고 중앙정부는 이에 대한 진단 및 평가만을 다루어야 할 것이다.


-사회자= 참여정부가 추진한 분권의 성과는 주민참여분야인데 주민투표제나 주민소환제의 운영 실태는 어떠한가?

▲이기우 교수=그 동안 제주도, 청주·청원의 행정체제 내지 통합에 관한 주민투표와 방폐장문제에 관한 주민투표가 실시되었다. 모두 국가사무에 대한 것이긴 하지만 주민이 직접 지역문제를 결정하기 시작했다는 점에서 의미가 있다. 특히 방폐장에 관한 주민투표는 조직화된 소수가 조직화되지 않은 다수를 압도하여 지연되었던 것을 주민전체의 의사로 극복할 수 있음을 보여주었다는 점에서 의미가 크다고 본다. 주민전체의 의사로 조직화된 소수를 극복할 수 있는 계기로서 주민투표의 의미를 보여주었다고 볼 수 있다.


-사회자= 교육자치와 더불어 추진되고 있던 자치경찰제가 표류하고 있는데 그 이유는 무엇이라고 생각하나?

▲양영철 교수= 참여정부의 중요 분권정책인 자치경찰제도가 제주특별자치도외에는 아직도 실시되지 않고 있다. 못하고 있다고 해야 맞는 말인 것 같다. 왜냐하면, 2005년 11월에 정부는 자치경찰법안을 국회에 제출했지만 국회가 심의를 보류하고 있기 때문이다.

여당인 열린우리당의 소극적인 대처가 국민의 열망인 자치경찰제 실시를 가로 막고 있다. 여당이 정부안을 가로 막는 도저히 이해할 수 없는 일이 일어나고 있는 것이다. 여당은 지금이라도 자치경찰심의를 시작해서 참여정부 내에 자치경찰제도를 실시해야 한다. 그래서 국정을 책임진 여당은 국민들에게 분권과 지역균형발전을 위해 최선을 다했다고 당당하게 심판받아야 할 것이다.


-사회자= 정치행정의 집권성 못지않게 교육, 언론의 사회구조적 집권현상이 분권의 장애요소가 되고 있는데 그 실태와 개선방안은 무엇인가?

▲김대중 팀장= 교육 문제는 단편적으로 접근할 수 없는 복잡한 양상을 띠고 있다. 우선 언론의 사회구조적 집권현상은 올 연말 대통령 선거를 앞두고 언론계 내부에서도 화두가 되고 있는 사안이다. 최근 한국기자협회 조사에 따르면 조.중.동 등 메이저 신문이 역대 대선에서 사실상 지지후보를 사설, 칼럼 등을 통해 공개해 왔다.

문제는 지지후보의 공개 여부가 아니라 언론의 은닉된 정파성이 유권자의 판단을 흐리게 한다는 점이다. ‘우리가 대통령을 만들 수 있다` 는 메이저 언론의 보도 행태는 결국 분권을 가로막는 장애 요소가 되고 있다. 이를 개선하기 위해선 제도적 장치 뿐 아니라 시시비비를 가릴 수 있는 사회적 공감대 형성이 무엇보다 필요하다.


-사회자= 참여정부가 지방재정을 확충하기 위해 노력해온 교부세율 인상이나 분권교부세 등이 자치단체의 재정에 얼마나 기여하고 있다고 보는가?

▲이장우 청장= 지방교부세는 지난 2005년도 19.13%에서 2006년에는 19.24%로 상향 조정하였다. 또한 분권교부세율도 2005년 0.83%에서 2006년에는 0.94%로 상향조정한 바 있다. 그러나 이와 같은 지원율 상향 조정에도 불구하고 속내를 들여다보면 지방자치단체의 재정확충이나 재정권을 신장시키기에는 매우 미흡한 실정이며 광역시 산하 기초자치단체의 입장에서 보면 오히려 재정여건은 악화되었다고 보는 것이 타당할 것이다.

현행 제도상 분권교부세는 도와 광역시 및 시,군에만 지원되는 재원이고 자치구는 직접적으로 지원되지 않으며 중앙으로부터 광역시에 지원하면 광역시는 일정부분을 기초자치단체에 재배분하는 데 이때는 보조금 형식으로 지원하기 때문에 기초자치단체에서는 분권교부세의 직접적인 수혜효과를 체감할 수 없다.

다만 일정비율의 분담률만 덧붙여 부여되기 때문에 기초 자치단체의 재정은 더욱 어렵게 되고 더욱이 한번 지원된 사업에 대하여는 사업여건변동에 따른 추가 비용이 지원되지 않으며 오직 자체적으로 부담해야 하기 때문에 자주재정만 악화시키는 주 요인이 되고 있다.


-사회자=참여정부가 분권정책의 상징으로 제주특별자치도를 운영하고 있는데 잘 되고 있는지?

▲양영철 교수= 최대한의 분권과 개방화를 실현하기 위하여 시작된 제주특별자치도가 실시 된지 7개월이 넘어가고 있다. 처음에 외교와 국방을 제외한 모든 권한을 제주도로 이관한다는 취지로 제주특별자치도를 만들었다. 그러나 만드는 과정에서 여러 중요권한이 빠졌다.

그래서 제주특별자치도를 추진하는데 많은 애를 먹고 있다. 제주특별자치도는 정부에다 항공자유화, 도전역면세지역화, 법인세 인하 등 지역개발에 핵심권한을 이양해 줄 것을 강력하게 요구하고 있지만 정부는 다른 지역과 형평성을 내세우면서 권한이양을 주저하고 있다. 중앙정부의 인식전환과 제주특별자치도의 혁신적 노력이 제주특별자치도 성공을 보장해 줄 것이라 생각된다.


-사회자= 서울을 비롯한 모든 지방정부가 분권은 한목소리를 내고 있지만 수도권, 특히 서울은 균형발전정책에 대해 다른 생각을 갖고 있는데 어떤 주장이 있는가?

▲이기우 교수= 균형발전에 대해 원론적인 면에서 반대하는 사람은 아마 없을 것이다. 하지만 방법론으로는 현저한 차이와 대립을 보이고 있다. 수도권에 관한 규제와 제약을 강화하여 지방을 활성화시키려는 견해(풍선효과론)와 수도권을 발전시킴으로써 그 효과를 다른 지방에까지 미치도록 하려는 견해(물탱크이론)가 대립된다. 세계화로 인하여 수도권을 누르면 지방이 활성화되는 것이 아니라 자본이 외국으로 누출되어 전국이 다 못살게 되는 하향평준화를 초래한다는 것이다.


-사회자=최근 언론보도에 따르면 참여정부 들어서 국가균형발전이 오히려 수도권집중을 심화시켰다는데 그게 맞는 말인지?

▲최영출 교수=적어도 수치상으로는 그렇다. 개인적으로 분석해서 학회에 발표한 연구에도 보면, 16개 시도간의 지역총생산(GRDP) 변이계수값이 해가 갈수록 악화되고 있다. 즉, 변이계수값이 높으면 불균형이 심하고 낮으면 완화된다는 의미인데, 2002년도 0.363, 2003년도에 0.568, 2004년도에 0.768로 심화되고 있다.

사회적 네트워크 분석법에 의하여 소수 지역으로의 집중도를 조사해 본 바에 의해서도 2000년도에 집중도가 9.517이던 것이 2005년도에는 10.191로 소수지역 집중도가 오히려 심화되고 있고 특히, 서울보다는 경기도로의 집중도가 더욱 커지고 있다.


-사회자= 충청권에는 행정도시가 건설되어 이 지역의 발전은 물론 국토균형발전효과에 기여할거라고 평가하는데 어떻게 생각하는지?

▲금홍섭 처장= 행복도시는 국가균형발전의 선도사업으로 신행정수도 건설사업으로 추진되다가 정치적 갈등을 겪어 결국 행정중심복합 도시로 축소됨으로써 기대효과의 감소가 불가피한 것이 현실이다. 공공기관 지방이전과 동시에 행복도시 건설은 수도권에서 덜어내어 지방 분산을 추진 한다는 점에서 이전에는 찾아볼 수 없는 획기적인 수도권 분산의 노력이 있었다고 평가할 수 있다.

그럼에도 불구하고 역수도권 집중현상이 다시 고개를 드는 것은 수도권의 흡인력에 맞설 종합적 대책이 미흡했음을 지적하지 않을 수 없다. 지역적으로는 행복도시가 차질 없이 추진될 수 있도록 주시하면서도 2단계로서 신행정수도 건설을 이끌어 내겠다는 관점의 견지가 중요하다고 볼 수 있다. 동시에 행복도시가 또 하나의 토건 사업에 그치지 않고 정주민을 소외시키거나 인근 지역의 성장 잠재력을 수탈하지 않도록 인근 지자체의 질적 발전을 위한 집중적인 노력도 매우 필요한 상황이다.


- 사회자=참여정부가 강도 높은 균형발전 정책을 들고 나오면서 오히려 수도권의 반발을 불러 일으켜 비수도권과의 갈등을 증폭시켰다는 주장에 대해 어떻게 생각하나.

▲김대중 팀장= 가장 좋은 예가 2004년 헌재가 위헌으로 판결한 행정수도 건설의 문제다. 행정수도 건설은 박정희 정권이래 수십년 동안 도시빈민, 환경, 주택, 교통 등 수도권이 안고 있는 문제를 해결할 대안으로 논의돼 왔다. 그러나 노무현 정부가 이를 추진하면서 정쟁으로 변질됐다.

특히 일부 야당과 메이저 신문들은 행정수도가 건설되면 수도권이 거덜난다는 논리로 반대 여론을 형성했다. 또 그후 치러진 선거에서 수도권을 중심으로 이같은 논리가 먹혀들었던 것도 사실이다. 갈등을 증폭시킨 원인은 명확하다. 어떤 정책도 정략으로 접근할 때 실효성을 거두기 힘들다.


-사회자=기업도시, 혁신도시가 지방의 부동산투기만 조장했다는 비판이 있다. 어떤 상황이기에 이런 얘기가 나온다고 보는가? 아울러 국토균형발전에 어떤 효과를 발휘할 수 있을지?

▲안형기 교수=매 정권마다 구호처럼 외쳤던 지역불균형해소정책을 노무현 정부는 실천에 옮겼다는 점에서 평가받을 만하다.

그러나 집권세력의 정치적 역량부족과 기득권 세력으로부터의 거센 저항 및 언론 및 야당으로부터의 비협조 등은 참여정부가 원래 내세웠던 균형발전전략에 차질을 초래하는 결과를 낳고 있다. 4년이 지난 현재 평가는 가혹하다.

수도권 공장증설금지를 조건으로 실시되고 있는 행정도시, 혁신도시, 기업도시 등을 건설한다고 이미 풀려나간 돈이 60조원을 초과하였는데, 그 돈이 역류하여 수도권 부동산가격상승만 초래하였다. 실천단계에서부터 사회적 합의형성을 위한 노력이 절실하다. 나아가서 국민에 대한 교육 및 홍보, 시민단체와 주요 언론 등이 참여하는 상호 토론과정 등을 거쳐 대립적 관계에 있는 당사자 간의 이해의 폭을 넓힐 필요가 있다.


-사회자= 최근 들어서 수도권규제가 일부 완화되면서 국토균형발전정책이 후퇴하지 않나 하는 걱정들이 있는데 어떻게 생각하는지?

▲김순은 교수=국가균형발전은 수도권과 비수도권이 동시에 윈윈하는 정책으로 진행되어야 한다. 왜냐하면 이미 세계 국가간의 경쟁은 대도시간의 경쟁으로 나아가고 있고 수도권의 경쟁력을 약화시키는 국가균형발전정책은 더 이상 바람직하지 않다. 최근의 동경도를 중심으로 한 정책의 변화가 좋은 사례이다.

참여정부가 추진하였던 국가균형발전은 수도권의 약화를 초래할 가능성이 매우 높았다. 중앙정부의 인허가에 의한 수도권 규제완화는 비수도권의 발전을 위한 국가균형발전과도 배치될 가능성이 매우 높다고 보인다.

이에 대한 대안은 대폭적인 지방분권의 강화이다. 만약 서울특별시의 정치행정권한으로 수도권 규제완화가 이루어진다면 지방의 반대논리도 타당하지 않다. 뿐만 아니라 비수도권의 지방정부도 강화된 정치행정권한을 바탕으로 지역발전의 기초를 마련할 수 있을 것이다.


-사회자=수도권과 비수도권의 격차를 해소하기 위한 국토균형발전정책수행에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할이 분담되어야 한다면 향후 정책방향에 대하여 한 말씀을?

▲안형기 교수= 노무현 정부 집권이후 줄기차게 추진하고 있는 국가균형발전정책은 적어도 초기에는 국민적 공감대를 획득하였다. 그러나 정책의 졸속추진과 경험부족, 정치적 오염 등에 의해 회의론이 확산되고 있는 실정이다. 중앙과 지방이 상생할 수 있는 방향으로 정책적 유연성을 제고할 필요가 있다. 먼저 지방특성화전략과 수도권 경쟁력확보전략을 동시에 추구하여야 한다.

지역혁신체제 구축을 통해 성장잠재력을 극대화하기 위해서는 지역의 자율적 개발능력을 강화하여야 한다. 재정, 도시계획 등에 관한 대폭적 권한이양이 이루어짐과 동시에 지역에 대한 금융지원, 양도세, 취득세 감면, 법인세감면 등과 첨단인프라 구축을 위한 인적, 재정적 지원이 확대되어야 할 것이다. 또한 고밀도 개발까지 제한하고 있는 수도권정치계획법을 (가칭)“수도권광역계획”으로 대체할 필요가 있다는 주장도 긍정적으로 검토해볼 필요가 있다.


-사회자= 참여정부가 추진했던 지방분권정책집행의 사례에서 얻을 수 있는 차기정부의 교훈은 무엇이 있을지?

▲김순은 교수= 참여정부의 지방분권 정책은 역대 어느 정부에 비하여 획기적인 계획과 집행의 결과를 낳았다. 그럼에도 지방에서의 체감도는 그리 크지 않은 것이 문제점으로 지적된다. 이런 점 등이 차기 정부에 다음과 같은 교훈을 던져주고 있다. 차기 정부가 참여정부와 같이 지방분권 정책을 국정의 우선과제로 채택할런 지는 미지수이다.

우선 이런 상황을 감안하여 차기 정부에서도 지방분권 정책을 지속적으로 추진할 수 있는 분위기를 만들어야 한다. 아울러 지방분권 정책의 집행이 매우 어렵다는 점을 감안하여 효율적인 추진기구를 출범시켜야 할 것이다. 분권과제의 성격상 집행이 매우 어렵더라도 지방에서의 체감도가 높은 과제를 우선적으로 추진하는 것도 강력하게 검토되어야 한다. 예를 들면 자치경찰이 대표적인 예이다.


-사회자= 실제적인 국토균형발전효과를 가져오기 위한 차기정부의 과제는 무엇인지?

▲이기우 교수= 지역간 대립을 조장하여 정치적으로 이용하려는 감정적이고 분열적인 균형발전논의를 벗어나야 한다. 잘사는 지역과 못사는 지역이 모두 혜택을 보는 실질적이고 지역간 통합을 공고히 하는 균형발전방법을 모색해야 한다.

잘사는 지역의 발전의 효과가 못사는 지역에도 영향을 미쳐 모두의 삶의 질을 높이도록 해야 한다. 지방분권의 이념에 충실하게 지역적 특성과 차이를 발전시키되 연대적인 관점에서 낙후지역의 삶을 향상시키는 방안을 찾을 수 있을 것으로 본다.  

- 중도일보 2월 3일자. 3-4면. 한성일 기자.